放活农村土地经营权  构建新型农业经营体系

民盟市委会

随着我国工业化、城镇化进程加快，农村劳动力大量向城镇和非农产业转移，谁来种地，怎么种地的问题凸显。正是在这种时代背景下，党的十八大及今年的中央一号文件明确提出了深化农村土地制度改革，并着重强调了在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这为当前和今后一个时期我国农业经营体制机制创新指明了方向，也是摆在各级政府面前的一个重大课题，能否做好这篇文章，关系到我市全面建成小康社会目标的实现，必须引起政府的高度重视。

一、我市放活农村土地经营权，培育新型农业经营体系的必要性和现实性

土地是人类赖以生存的重要物质财富，其土地经营权放活宽度，必须把保障农民收益权作为根本初衷。特别是中央十八届三中全会决定颁布后，以土地制度改革为中心的一系列问题成为热点、焦点问题，对新余来说，也是一次难得的农业发展升级机遇，全市上下要不断深化农村改革，破除制约现代农业发展的机制、体制障碍，促进农业的发展升级，推动我市的传统农业向“精、美、特、优”的现代农业转变。因而迫切需要放活农村土地经营权，培育新型农业经营主体，创新农业经营机制，转变农业发展方式，夯实农业的基础地位，对实现我市农村繁荣、农业增效、农民增收，其意义深远。

1.放活土地经营权，构建新型农业经营体系是解决三农问题的总钥匙。虽然近年来农村经营体制改革在不断在丰富和完善，但仍未 突破千家万户小规模分散经营的局限，土地的分散和农业的社会化大生产存在突出矛盾，农业依然是我市经济发展的“瓶颈”，农村依然是全面建成小康社会的“短板”，农民依然是最需要关心和支持的“弱势群体”。据全市农业普查资料显示，我市农村户均耕地面积3.66亩，低于全国、全省平均水平，家庭承包经营的土地规模细小和零碎，它严重地制约了我市现代农业生产要素的引进和推广，农民难以走出种田为“吃饭”的困境，农业难以实现现代农业的发展升级。只有充分激活土地资本，将土地经营权作为农民实实在在的资本和财产权，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业流转，发挥土地规模经营效益，实现农业的发展升级，提高农业生产效率，加快城乡一体化进程。

2.放活土地经营权，构建新型农业经营体系是解决“谁来种地”问题的客观要求。进入新世纪以来，我国城镇化加快发展，农村劳动力大量向城镇转移，农村许多地方土地低效利用，粗放经营或土地撂荒问题严重，农民社会地位不高，新生代农民工不愿回乡务农，青壮年劳动力更少，农业劳动力结构性素质下降，农业的老龄化、兼业化、副业化趋势明显，“谁来种地”问题对农业发展带来严峻挑战，因而迫切需要加快土地经营权的流转，培育新型农业经营主体填补传统农户分化造成的缺失，成为我市现代农业发展的客观要求。

3.放活土地经营权，构建新型农业经营体系是提升农业抗风险能力和市场竞争力的必然选择。我国加入世贸组织以来，农业对外开放程度快速提高，国际供求和价格波动对国内市场的影响越来越明显。随着国内市场体系不断完善，宏观经济资本市场成为影响农产品市场的重要因素，致使农产品市场波动幅度大，频率快，与此同时，农产品进出口规模不断扩大，尤以大豆、玉米、油料、猪肉等大宗农产品进口急剧增加，对国内农业生产的压力增大，以传统农户为生产主体，以分散农户为购销主体的农业经营体系，无论是面对剧烈变化农产品市场，还是面对动辄以百万吨、千万吨的进口农产品，都是力不从心。加快土地流转，培育以龙头企业等为主的新型农业经营主体，加快产加销、贸工农一体化程度，延长产业链，推动产前、产中、产后各环节深度融合，提高农业的组织化程度和农产品附加值，成为应对市场风险和市场竞争的必然选择。

4.放活土地经营权，构建新型农业经营体系是转变农业发展方式的现实需要。我国人多地少，水土资源短缺。而城镇化、工业化的发展，必然要占用更多的土地和水资源，从而加剧了水土资源对农业生产的约束。另一方面，随着城镇化增加，城乡居民食品消费结构的升级和农产品工业用途的开发，农产品需求呈现刚性上涨趋势。尽管我市粮食生产实现“十连增”，但保障粮食安全和重要农产品供给的压力明显增加，在资源环境约束加剧和粮食需求增长的双重矛盾制约下，农业的发展方式必须加快由传统粗放式经营向集约化经营的转变，采用先进科学技术和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高土地产出率、资源利用率，增强农业综合生产能力和可持续发展能力。因此，加大土地流转力度，大力培育新型农业经营主体，对推进农业集约化经营，加快转变农业发展方式意义重大。

5.放活土地经营权，构建新型农业经营体系是保障农产品质量安全的有效手段。随着我国经济的飞速发展，城乡居民收入比快速增加，消费能力不断攀升，加上互联网带来的发达资讯，大大增加了城乡消费者的安全健康意识，对农产品质量安全的要求日益提高。以传统的农户生产和分散流通的生产供给模式，不仅为质量安全监管带来极大的难题，也难以建立全过程的标准化管理体系和质量追溯体系。加大土地规模经营，发展新型经营主体，对它们的产品开展“三品一标”认证，实行标准化生产、实现全过程、全供应链的的质量管理，建立从“餐桌到田头”质量追溯制度，保障农产品质量安全，满足城乡消费者的要求。

二、我市放活农村土地经营权，构建新型农业经营体系发展情况

近年来，市委、市政府从我市实际出发，坚决贯彻落实十八大及中央的决策布署，在完善农村基本经营制度，培育新型农业经营主体等方面下力气，出实招。加强顶层设计，超前谋划，出台了发展农业的一系列文件，对我市农村土地承包经营权的放活和构建新型农业经营体系的培育具有极大的推动作用。

1.农村基本经营制度快速完善。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，激发了农民的农业生产积极性，极大地解放和发展了农业生产力，实现了农产品由长期短缺到总量基本平衡、年年有余的历史性转变，但随着工业化、城市化、市场化的快速推进，农村土地承包制度需要根据实践的发展而不断丰富和完善。为此，我市在近年中进行了积极的探索。一是夯实家庭经营。以稳定农民承包权为抓手，针对二轮工作中的遗留的一些突出问题，今年4月份全面启动了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，截止10月底，全市基本完成入户摸底调查，部分县、区进入了调绘勘测阶段，渝水区下村虹桥村委颁发了新一轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作的“第一证”。全市力争2015年全面完成；二是发展合作经营。农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体，我市始终坚持把发展多种形式的农民合作社作为加快现代农业发展的组织制度，一手抓单个合作社规范化建设，一手抓农民合作社的合作与联合，有力推动了农民合作社又好又快发展；三是推进企业经营。以农业产业化市级龙头建设为抓手，推进企业经营，把现代经营理念、现代生产要素向农业输送，带动了现代农业的快速发展。

2.农业规模经营快速发展。农村土地流转的加速，改变了农业经营者的土地经营规模结构，截止10月底，全市家庭承包经营耕地流转面积26万亩，流转比例达31.7%，其中连片100亩以上种粮大户156户，较2013年增加30户，集中连片100亩以上的经济作物种植大户278户，年出栏500头以上的生猪规模养殖户550户，精养池塘面积50亩以上的水产养殖大户81户。

3.新型经营主体快速增长。截止10月底，全市农民专业合作社1575家，较2013年新增620家，实有成员70487户，家庭农场462家，种养专业大户1065户，农业产业化市级龙头企业45家，国家级重点龙头企业2家，年销售收入过亿元的龙头企业16家。

4.农业社会化服务体系快速形成。我市基层农村体系改革基本完成，农村服务网络基本形成，农村服务人员基本到位，服务经费基本做到保障。全市涉农乡镇均设有乡镇农技推广机构，共定编205人，经营性社会化服务组织达2951个，其中农机服务组织223个，植保服务组织147个，农业技术服务组织310个，农资供应服务组织568个，产品销售服务组织1319个，综合类服务组织384个。

三、当前我市放活农村土地经营权存在的主要问题及其面临的体制机制障碍

自70年代末家庭联产承包责任制推行以来，这种统分结合的以家庭经营为基础的双层经营体制，极大地促进了农村经济的发展。但这种通过行政手段即集体按人口均分土地地方式，忽视了市场机制在农地资源配置中的作用。随着市场经济体制的建立和社会经济的发展，放活土地经营权，激活土地资本市场和构建新型农业经营体系已成必然。从我市发展情况来看，土地经营权放活的深度和宽度还很局限，土地流转规模小，配置率低，运作方式不规范，新型农业经营主体规模不大，效益偏低等问题，尤其在体制机制上存在诸多障碍。

1.土地管理制度存缺陷，流转市场不规范。一是土地产权界限不清。土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础。目前国家的法律法规对土地所有权规定有乡、村以及村民小组三级所有的分化现象，还有各级政府在农村土地利用总体规划及管理中，拥有比土地所有权主体更大的权力，从而使所有权主体的实质归属变得更加复杂，关系变得更加不稳，容易导致侵权行为的产生。二是土地经营权的物权性质不明确。《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规都没有明确界定土地承包经营权的性质为物权。即承包人享有的继承权，赠与权、转让权、设定抵押的权利等，因而在实践中不利于稳定土地承包关系，制约了土地经营权的更大程度的放活。三是土地经营权转让缺乏配套制度保障。当前，从我市农村土地承包经营权转让现状看，既存的法律规范发挥的作用并不明显，农村撂荒现象仍然存在，全市土地流转虽有上升趋势，但并未出现预期的农村土地经营权大量合理而有秩序转让的现象。城乡户籍的二元结构及用工制度的不合理，导致非农就业不稳定，进城农民享受不到与城市当地居民相同的待遇，存有后顾之忧；农村社会保障体系尚未健全，阻碍了以产业化、市场化经营为目标的土地经营权的转认；土地流转市场滞后，使土地经营权难以有序发展。目前，我市农村土地流转中的自发性、随意性和盲目性问题较为普遍，没有建立科学的土地流转价格指导机制，出现了竞相压价，损害农民利益的行为。

2.新型经济主体实力较弱，辐射带动效应不明显。近年来，农村土地流转的加快，各类新型农业主体虽然发展较快，但总体规模仍然偏小，实力较弱，竞争力、带动力较弱，与农民利益联结机制不够紧密。农民合作社数量多，规范运行的少；农业龙头企业以粗加工为主的多，精深加工企业少，产品附加值不高。企业综合竞争力不强；各类新型农业经营主体之间联结机制也不完善、不紧密。

3.资金土地约束，农业服务体系滞后。大多数新型农业经营主体在农业生产要素获得方面面临着较强的约束，主要集中在资金和土地方面，我们在调查中，专业大户，农民合作社及农业企业等因授信担保困难，申请手续繁杂，隐性交易费用高等问题存在资金融通的困难。在土地方面，农业发展中的配套设施用地日益成为经营主体发展的瓶颈。与此同时，无论是政府承担的公益性服务体系还是市场主导的经营性社会化服务组织都存在能力偏弱，手段落后，适应性差，满足度低等问题，不能适应新型农业经营主体快速发展的要求。

4.支农政策脱节，政策落实率不高。近年来，国家和各级政府加大了对农业的支持力度，出台了不少支农政策，对农业稳定发展和新型农业经营主体的成长起到了积极作用，但也存在一些问题：一是各项支农政策存在脱节现象，个别地方和部门在落实支农政策时存在打折走样，通过部门条条下达的各项政策之间缺乏整合性和衔接性，同时部分扶持政策灵活性不足，与实际工作的需求不匹配。二是政策落实效率不高，不少支农政策从政府下达到农民获得，中间层次和环节过多，导致政策执行中的寻租现象，政策实施成本较高，具有明显的时滞性，政策效率不高。三是新生事物优惠政策出台慢，如家庭农场发展经营性社会化服务组织等优惠政策也没有出台。

四、放活土地经营权，构建新型农业经营体系的思路与建议

当前和今后一个时期，发展现代农业关键是放活农村土地经营权，构建新型农业经营体系，基本思路是加快土地、资本等生产要素配置的市场取向改革，转变政府对农业的扶持方式，营造农业创业与就业的良好环境，实现以家庭经营为基础，以新型农业经营主体为骨干，以合作和联合为纽带，以社会化服务为支撑的立体式复合型的新型农业经营体系。

1.完善土地管理制度，培育土地流转市场。土地产权的明晰是土地流转等交易的前提，因现行的有关法律法规明确集体土地所有权属乡、村及村小组三级所有，因此在完善农村土地承包政策及市人大制订相关法规中明确村民委员会作为集体土地所有权主体，通过土地确权颁证确立农民享有农村土地的承包权、经营权，建立所有权、承包权。经营权“三权并行分置”的农地制度。使土地承包经营权流转朝着健康、有序的方向发展，建立起“自愿、依法、有偿”的土地流转机制，土地流转市场才能做大做强。一是搭建好土地流转服务平台。建立健全政府主导、市场运转，规范长效的区、乡、村三级土地信托服务中心，县（区）一级政府建立土地流转网络信息库，乡镇一级依托土地服务中心，建立流转交易网络信息平台，开展土地流转供求登记，信息发布，土地评估，政策咨询等服务；村一级成立土地流转服务站，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递等服务，及时掌握农民的土地流转意愿，接收农民申请托管的土地，促进土地流转进入有序的市场化轨道；二是完善利益分配机制。鼓励转入土地的新型农业经营主体与农户建立稳定合理的利益联结机制，实行实物计租货币结算、租金动态调整，土地入股分红等利益分配办法，稳定土地流转关系，保护双方合法权益。

2.激活土地融资功能，改善涉农金融服务。放活土地经营权，一方面加快土地流转，另一方面以破解土地承包经营权抵押瓶颈为突破口，创新土地抵押制度，激活农村金融市场，实现土地资本化。一是以法律法规形式规范土地承包经营权流转，明确农村土地经营权抵押条件和范围；二是创新土地经营权抵押信贷产品。针对土地流转探索新型的风险管理模式，以种田大户、专业合作社、家庭农场及农业企业提供的土地承包经营权抵押货款；三是金融部门建立符合土地规模化经营的信用体系，把新型农业经营主体纳入信用评定范围，建立信用档案。允许他们依法用权属清晰的土地承包经营权、农产品认证品牌、商标权等非货币化资产开展权证抵押贷款；四是扩大财政惠农信贷通的覆盖面，让政府的优惠政策常态化。

3.转变政府扶持方式，提高新型农业经营主体发展效率。新型农业经营主体是我市农业发展农业的主力军，是市全面建成小康社会的关键环节。因此，全市要集中利用财政资金，强化对新型农业经营主体的支持。一是建立土地流转农业项目优先制度，将农村土地整理，标准农田建设，农业综合开发、农业产业化、特色农业示范基地建设等涉农项目，尽可能地与土地流转规模经营相结合，优先且重点安排项目资金，扶持经营主体的发展；二是实行扶持奖励政策，采取以奖代补的方式扶持经营主体的发展，对达到一定经营规模的新型农业经营主体实行财政奖励，重点支持龙头企业、农民合作社、家庭农场和种养植大户兴建生产服务设施，建设原料生产基地，扩大生产规模，推进技术改造升级，创建品牌；三是支持新型经营主体开展社会化服务，对新型经营主体经办农机服务，统防统治，抗旱排涝等专业合作社，在开办运营、技术培训等方面予以支持，提高全市新型农业经营主体发展效率。

4.加快城乡一体化，完善农村社会保障制度。我市经济发展正处于转型升级期，统筹城乡发展，抓好农业产业转型升级和城市化进程，对于实现农业现代化至关重要。一是实施就业优先战略和更加积极的就业政策，发展适合农村劳动力转移就业的岗位，鼓励返乡农民加入新型农业经营主体行列，带动就业；二是深化户籍制度改革，加大安居住房，子女教育，医疗卫生、社会保障等惠及农民工的城镇常住人口基本公共服务全覆盖；三是进一步深化农村土地产权制度改革，建立健全归属清晰，权责明确、保护严格，流转顺畅的土地承包经营权制度，对进城农民的承包地、宅基地和集体收益分配等权益做出制度安排，保护农民的合法权益。